Постоянната криза на НАТО

Aлиансът е оцелял след 80 години разногласия и ще оцелее отново

На всеки няколко месеца се появява поредната вълна от некролози за НАТО. Коментаторите обявяват алианса за приключен, анализаторите говорят за непоправими разриви, а ветераните във външната политика прибягват до изрази като „невиждана криза“. Срещите на Г-7 тази седмица – провеждащи се под сянката на новите заплахи от Тръмп и по-отдавнашните разногласия между Европа и Вашингтон отново войната в Украйна и американо-израелската война в Иран – станаха повод за поредния пристъп на фатализъм.

Тяхната тревога е разбираема. При завръщането си в президентството на САЩ Доналд Тръмп хвърли предизвикателство към трансатлантическото статукво. Той започна втория си мандат с критики към Европа за ниските ѝ разходи за отбрана и като постави под въпрос ангажимента на Вашингтон към Член 5 – основополагащата разпоредба на алианса за колективна отбрана. Оттогава насам той недоволства от отказа на държавите членки да се присъединят към усилията на САЩ в Иран или да предоставят на американските сили достъп до въздушното пространство и базите си. Освен това неговата администрация предприе стъпки за намаляване на военните възможности за дълбоки удари на континента, включително на бомбардировачите с голям обсег.

За много наблюдатели този момент изглежда като нещо напълно ново. Но не е. НАТО е в криза от момента на своето основаване. Алиансът е преживял повече от дузина тежки епизоди на разногласия между членовете си относно пари, стратегия, военни операции, ядрени оръжия и изконния въпрос кой какво на кого дължи. Някои за тези кризи доведоха до радикални разриви – Франция и Гърция се оттеглиха от военната командна структура на НАТО; Съединените щати и най-близките им европейски партньори работеха активно едни срещу други в Съвета за сигурност на ООН; а Вашингтон е заплашвал с драстично съкращаване на войските си повече от веднъж – но нито един от тях не се оказа непоправим.

Сегашната криза, въпреки цялата си сериозност, се вписва в разпознаваем модел. Както почти всички нейни предшественици, тя произтича от два източника на напрежение. Първият засяга споделянето на тежестта – вечното оплакване на американците, че европейските съюзници харчат твърде малко за собствената си отбрана и се възползват безплатно от американската мощ. Вторият са операциите извън зоната на отговорност на НАТО. Тези разногласия се разгарят, но в крайна сметка винаги угасват, тъй като споделените интереси на членовете на НАТО в сферата на сигурността остават в сила, а и поради високата цена на евентуален развод. Тъй като тези споделени интереси остават непокътнати, алиансът ще оцелее и този път.

СВИДЕТЕЛИ НА СЪЗДАВАНЕТО (PRESENT AT THE CREATION)

Американските оплаквания от европейските разходи за отбрана не са иновация от ерата на Тръмп. Те са толкова стари, колкото и самият алианс. Европейците винаги са се стремели към силен ангажимент на САЩ към тяхната сигурност, а Вашингтон винаги е търсил силни съюзници, за да ограничи собствените си задължения и да получи подкрепа за глобалната си външна политика. Това напрежение беше заложено в самия учредителен документ на алианса: Член 5 от Северноатлантическия договор дава на страните свободата на преценка да предоставят помощ с „такива действия, каквито сметнат за необходими, включително използването на въоръжена сила“, а Член 3 изисква от съюзниците „чрез непрекъснато и ефективно самоподпомагане и взаимна помощ [да] поддържат и развиват индивидуалната си и колективна способност да се съпротивляват на въоръжено нападение“.

През 1949 г. идеята, че договорът ще послужи като катализатор за европейското самоподпомагане – олицетворена от широко огласеното уверение на държавния секретар Дийн Ачесън към сенатор Бърк Хикенлупър (републиканец от Айова), че на Съединените щати няма да се наложи „да изпращат значителен брой войски там като повече или по-малко постоянен принос към развитието на капацитета на тези страни за съпротива“ – изигра решаваща роля за одобряването на договора от Сената. Междувременно липсата на конкретни американски гаранции за сигурност накара британския премиер Ърнест Бевин да се запита „дали пакт, толкова отслабен, изобщо си струва да бъде подписан“.

Тази динамика се промени бързо през 1950 г.. Успешният тест на съветска атомна бомба година по-рано и комунистическото нахлуване в Южна Корея демонстрираха необходимостта от по-мащабен американски ангажимент. Президентът Хари Труман, аргументирайки изпращането на значителен контингент от четири допълнителни американски дивизии в Европа, обясни на скептичната американска общественост, че мащабът на американския принос към това изграждане зависи от „степента, в която нашите приятели отговарят на действията ни“. Докато Конгресът дебатираше предложението на Труман, американски сенатори, които се срещнаха с генерал Дуайт Айзенхауер (тогава първият Върховен главнокомандващ на съюзническите сили на НАТО в Европа), изразиха безпокойството си, че едно постоянно американско командване може да намали мотивацията на Европа да се защитава сама. Когато през 1951 г. Конгресът най-накрая одобри разширения пакет за НАТО, очакванията бяха, че това разполагане ще приключи веднага щом европейските съюзници завършат икономическото си възстановяване.
Тази надежда беше попарена почти веднага. Самият Айзенхауер вярваше, че американските войски в Европа са временна мярка. „Ако след десет години всички американски войски, разположени в Европа за целите на националната отбрана, не бъдат върнати в Съединените щати, целият този проект ще се е провалил“, казва той на близък довереник през 1951 г.. Когато през 1952 г. той напусна поста си в НАТО, за да се кандидатира за президент, числеността на европейските сили нарастваше и той беше уверен, че тази тенденция ще продължи.

Но до 1953 г. тенденциите вече се бяха обърнали. Усещането за непосредствена съветска заплаха се изпари след смъртта на Сталин и европейската общественост започна да гледа на НАТО като на все по-нерелевантна организация. Разходите за отбрана спаднаха и последваха взаимни обвинения.

Това се превърна в шаблон за почти всеки последващ пререкание. Президентът на САЩ Джон Ф. Кенеди поиска от европейските страни да разширят конвенционалните си сили, за да поддържат мерки за отбрана под ядрения праг; европейците контрираха, че американският ядрен чадър прави големите инвестиции в конвенционални оръжия излишни. До средата на 60-те години на миналия век Европа беше завършила следвоенното си икономическо възстановяване, но отделяше все по-малък дял от националния си доход за отбрана, обръщайки възхода от ранните години на Студената война. Сенаторът от Монтана Майк Мансфийлд оглави многократни опити за съкращаване наполовина на числеността на американските сили в Европа. Харлан Кливлънд, посланикът на президента Линдън Джонсън в НАТО, обясни логиката зад кампаниите на Мансфийлд с необичайна откровеност: „Освен ако европейците не покажат жив интерес към собствената си отбрана, за правителствата във Вашингтон е политически невъзможно да доказват пред собствения си народ, че това е мисия за колективна сигурност“.

През 1977 г. съюзниците обещаха да увеличат разходите си за отбрана с 3% годишно в реално изражение. В рамките на няколко години повечето от тях не изпълниха това обещание, което накара сенатора от Джорджия Сам Нън да внесе поправка към законопроекта за отбранителните разходи от 1984 г., която щеше да наложи съкращаване на американските сили в Европа с една трета, освен ако съюзниците не се съобразят с изискванията. Поправката беше отхвърлена, но шокира европейците достатъчно, за да предприемат скромни увеличения. Срещата на върха на НАТО в Рига през 2006 г. постави твърда цел за разходи от 2% от БВП; до 2014 г., когато Русия анексира Крим, само шепа от тогавашните 28 членове на алианса я изпълняваха.

През 2011 г. министърът на отбраната Робърт Гейтс произнесе откровена прощална реч в Брюксел, която отекваше думите на Кливлънд отпреди четири десетилетия: „Грубата реалност е, че в Конгреса на САЩ – и в американското политическо пространство като цяло – ще има все по-малко апетит и търпение да се заделят все по-ценни средства в полза на нации, които очевидно не желаят да отделят необходимите ресурси“. Гейтс не скъсваше с американската външнополитическа традиция; той просто я преповтаряше.

Това, което разкрива тази история, е, че американските оплаквания относно споделянето на тежестта са константна черта на алианса, но никога фатална. Всяка криза около разходите е предизвиквала достатъчно раздвижване в Европа, за да се предотврати пълен разрив, дори когато това раздвижване е било скромно, закъсняло или по-късно отменено в последващ период на затишие. Алиансът се оказа способен да поеме огромно количество американско разочарование, без да се разпадне, защото и двете страни се нуждаеха една от друга достатъчно, за да поддържат отношенията си въпреки споровете. Тази основополагаща динамика не се е променила.

САМОСТОЯТЕЛНИ ХОДОВЕ (RIDING SOLO)

Другият хроничен източник на кризи в НАТО – разногласията относно военни действия извън официалната територия на договора на алианса – е също толкова разрушителен. Член 6 от Северноатлантическия договор задължава съюзниците да се защитават срещу нападения само в Атлантическия океан на север от Тропика на Рака, Европа, Северна Америка, Средиземно море и Турция. На практика обаче членовете никога не са били на едно мнение за това къде точно преминават границите – или какви задължения произтичат от тях, ако изобщо има такива.

Първият голям разрив настъпи през 1956 г.. Без да се консултират с Вашингтон, Франция и Обединеното кралство се координираха с Израел за завземането на Суецкия канал, който Египет беше национализирал. Президентът на САЩ Дуайт Айзенхауер беше разярен. Оценявайки, че операцията рискува да отблъсне потенциални партньори в Близкия изток и да подкопае стратегията на Вашингтон за сдържане на Съветския съюз в Куба, той използва финансовия лост на САЩ и ООН, за да принуди британците, французите и израелците към унизително оттегляне.

„Подобен цинизъм към съюзниците унищожава истинското партньорство“, казва тогава британският премиер Антъни Идън. „Той оставя единствено избора между раздяла или връзка между господар и васал във външната политика“. Щетите бяха толкова сериозни, че Северноатлантическият съвет свика работна група, която да определи как да се възстанови консенсусът. Нейният доклад, изготвен от външните министри на Канада, Италия и Норвегия, признава, че „общите интереси на Атлантическата общност могат да бъдат сериозно засегнани от събития извън зоната на Договора“. Но признаването на проблема не го реши.
Десет години по-годишно Франция тестваше различна версия на същото недоволство. Френският президент Шарл де Гол беше дошъл на власт във време, когато Франция беше фрустрирана от липсата на подкрепа от страна на НАТО за нейните контрапартизански операции в Алжир и все още се съвземаше от изоставянето при Суец. Докато администрацията на Джонсън, затънала тогава във Виетнам, умоляваше за подкрепа от съюзниците – материална или просто политическа – де Гол изтегли Франция от интегрираната военна командна структура на НАТО. Френската инициатива разгневи американците, много от които виждаха в липсата на съюзна подкрепа във Виетнам проява на (по думите на историка Лорънс Каплан) „провокативна неблагодарност“ и „кулминация на дълга поредица от европейски обиди срещу духа – и цената – на общата отбрана“.

Към края на 1973 г. изглеждаше, че с алианса отново е свършено. В резултат на оттеглянето на де Гол щабквартирата на НАТО беше принудена да се премести от Париж в Брюксел. Върховното главно командване на съюзническите сили в Европа (SHAPE) се премести в Монс, Белгия, а Оборонният колеж на НАТО се озова в Рим. Над 100 000 американски служители и служители на НАТО, както и повече от един милион тона оборудване бяха преместени в рамките на една-единствена година. Това сътресение, заедно с финансовия спор за разполагането на войски между Германия, Обединеното кралство и САЩ, заплашваше напълно да срине отбранителната позиция на НАТО в момент на нарастваща съветска военна мощ. Но алиансът устоя.

Застъпващите се кризи от началото на 70-те години бяха в някои отношения най-острите в историята на организацията. Когато през октомври 1973 г. избухна войната от Йом Кипур, Франция и Обединеното кралство отказаха да подкрепят призива на Вашингтон за масиран въздушен мост към Израел. Германия отказа исканията на САЩ за достъп до бази и въздушно пространство. Португалия даде съгласие, но едва след като Вашингтон заплаши да оттегли ангажимента си по Член 5 към Лисабон. Седмица след началото на войната арабските държави членки на ОПЕК обявиха петролно ембарго, което разтърси западните икономики и предизвика нов кръг от трансатлантическо огорчение. Европейските правителства започнаха официален диалог за договаряне на край на ембаргото. Вбесен, президентът на САЩ Ричард Никсън публично заплаши в отговор да изтегли американските войски от Европа.

След това, през юли 1974 г., Гърция и Турция влязоха във война заради Кипър. Гърция се оттегли от военната структура на НАТО; Турция прекрати операциите на САЩ в турските бази. По-късно същата година левичарски военен преврат в Португалия, последвал 13-годишната Колониална война на страната в Африка, накара Съединените щати открито да обмислят изключването на Португалия от НАТО и анексирането на Азорските острови, където се намираше американска база. Едва година след това, което тогавашният съветник по националната сигурност Хенри Кисинджър беше нарекъл „годината на Европа“ за Америка, за много наблюдатели алиансът изглеждаше функционално мъртъв.

Периодът след Студената война донесе нова версия на проблема с операциите извън зоната на отговорност. Разпадането на Югославия през 90-те години разкри дълбоко несъгласие относно съюзната отговорност: Съединените щати първоначално отказаха да се намесят, докато някои европейски държави насърчиха разпадането на Югославия, а след това се оказаха без военни средства да управляват последвалите войни. Въздушната кампания на НАТО срещу Сърбия през 1999 г., проведена без мандат на ООН, беше първата продължителна бойна операция на алианса. Тя едва не разкъса организацията. Комбинацията от политическо микроуправление, национални „ограничения“ (caveats) за това как могат да се използват силите на различните страни и нарастващата пропаст във възможностите между американската и европейските армии допринесоха за до голяма степен едностранния отговор на Съединените щати на атентатите от 11 септември 2001 г..
Бързото задействане на Член 5 след атентатите първоначално мобилизира алианса. Но това временно съгласие скоро се пропука, раздирано от горчиви разногласия около американската инвазия в Ирак. Към 2003 г. операция „Иракска свобода“ беше довела до това, което Кисинджър нарече „най-тежката криза в алианса“ в неговата история. Коментаторът Чарлз Краутхамер изрази популярното американско мнение, казвайки, че липсата на подкрепа от НАТО за операцията белязва „края на полезния живот на НАТО“.

Осем години по-късно, когато Франция и Обединеното кралство предприеха действия срещу либийския диктатор Муамар Кадафи, след като той брутално потуши протестите през 2011 г., дойде ред на Вашингтон да се поколебае. Посланикът на САЩ в ООН Сюзан Райс каза тогава на френски дипломати: „ Няма да ни въвлечете във вашата скапана война“. Президентът Барак Обама се съпротиви на европейските молби за намеса, но в крайна сметка разреши въздушни удари, които свалиха Кадафи, но оставиха властови вакуум, довел до десетилетна гражданска война – което потвърди първоначалния инстинкт на Обама.

Разривът се появи отново през 2019 г., когато френският президент Еманюел Макрон, ядосан от подкрепяната от САЩ турска инвазия в Северна Сирия, отбеляза, че НАТО преживява „мозъчна смърт“. Макар и рамкирано като загриженост за американския ангажимент към Европа, основното му опасение беше, че инвазията може да има нежелани последици за Европа и останалата част от Близкия изток. Макрон, заедно със сенатора от Южна Каролина Линдзи Греъм, председателя на Комисията по външни работи към Камарата на представителите Елиът Енгъл и министъра на отбраната на САЩ Марк Еспър, предложиха спиране на членството или изключване на Турция от НАТО, въпреки че Северноатлантическият договор няма механизъм за това.

Американо-израелската война срещу Иран през тази година предизвика поредното разпалване на напрежението. Британският премиер Киър Стармър изрази мнението на повечето европейски лидери, когато обяви конфликта за „не наша война“ и отказа да подкрепи усилията за отваряне на Ормузкия пролив – за голямо възмущение на Тръмп, който в знак на възмездие заплаши да съкрати войските на континента.

ВОЮВАМЕ, СЛЕД ТОВА СЕ СДОБРЯВАМЕ (WE FIGHT, WE MAKE UP)

Когато един съюзник или група съюзници преследват интерес в сферата на сигурността, който другите смятат за нелегитимен, периферен или активно вреден, последвалият спор никога не е само за конкретната операция; той винаги изважда на повърхността по-дълбоките въпроси за целта на НАТО и за това дали неговите членове споделят интереси извън официалния договорен ангажимент. Тези въпроси никога не са били напълно решени. Но те също така никога не са разрушавали алианса.

Въпреки повърхностните спорове, сътресението от руската инвазия в Украйна и постоянният натиск от страна на Тръмп най-накрая принудиха промяна в споделянето на тежестта. Повечето европейски съюзници се придвижват към или отвъд прага от 2% от БВП, като няколко от тях планират да надхвърлят 3%. Методът, който най-много увреди съюзната кохезия – откритото поставяне под въпрос от страна на Тръмп дали Съединените щати действително биха се притекли на помощ на даден съюзник – доведе до най-значителното увеличение на европейските инвестиции в отбраната от десетилетия насам. НАТО за пореден път намери начин да превърне кризата в движение напред.

Измерението „извън зоната на отговорност“ е по-сложно. Украйна не е член на НАТО и затова алиансът не е задействал Член 5. Но войната функционира като най-значимото предизвикателство извън зоната на отговорност в историята на НАТО. Държавите съюзнички предоставиха оръжия, разузнаване, обучение и финансова подкрепа на страна нечленка, воюваща срещу ядрен противник, без да има консенсус относно мащаба на тази подкрепа или разумен краен изход от конфликта. Разногласията – за праговете на ескалация, за времето и условията за преговори, за ролята на американското спрямо европейското лидерство – са реални, но те не се различават категорично от разногласията относно Суец, Виетнам или Ирак. Съюзниците спорят за интереси, които се разминават в периферията, докато остават съгласувани в същината си.

Правилно разбрано, последното съкращаване на американските сили, заделени за отбранителните планове на НАТО, е поредната стъпка в отдавна сигнализираното изместване на Вашингтон към други глобални предизвикателства и театри, а не рязко скъсване с алианса. Дори с по-малко изтребители в европейските бази, Съединените щати остават ангажирани с фундаменталната цел на НАТО – предотвратяване на по-нататъшна руска агресия.

Структурните причини за издръжливостта на НАТО сега са същите, каквито са били винаги. Членовете на демократичните алианси спорят, защото тяхната вътрешна политика създава различни предпочитания и ограничения. Съзнателната двусмисленост в ангажимента на Член 5 да се предприемат „такива действия, каквито сметнат за необходими“ – а не автоматично да се разгръщат военни сили – беше проектирана, за да запази гъвкавостта на Америка, и многократно е разочаровала европейските съюзници, които искаха нещо по-категорично. Но именно тази двусмисленост позволи на алианса да оцелее при спорове, които съюз с по-твърда договорна структура може би не би издържал. Дразнещата неяснота на учредителния документ на НАТО е част от това, което го прави устойчив.

Има и по-просто обяснение. НАТО оцелява, защото неговите членове, противно на вярванията на онези, които виждат само слабости в трансатлантическите отношения, са направили пресмятане. Алиансът се крепи не на сантименти, споделени ценности или спомена за двете световни войни (въпреки че те играят свързваща роля). Той се държи заедно от изчислението, че разходите за сигурност при изоставянето му надвишават политическите разходи за поддържането му. Това изчисление се оказа вярно по време на многото кризи през последните осем десетилетия; то се оказва вярно и сега. Нищо от това не означава, че настоящата криза е тривиална или че бъдещето на НАТО е гарантирано. Но правилният отговор на несигурността е да не бъркаме един познат спор с фатален край.

Автори: Флорънс Гауб и Джонатан Хайст 

ФЛОРЪНС ГАУБ е директор на изследователския отдел в Оборонния колеж на НАТО.

ДЖОНАТАН ХАЙСТ е полковник от армията на САЩ във Върховното главно командване на съюзническите сили в Европа (SHAPE).

Източник: “Foreign Affairs”